Un’Europa armata
La precedente legislatura del Parlamento europeo si è conclusa con l’approvazione, tra dicembre 2008 e gennaio 2009, di due direttive nel settore degli armamenti. Norme per porre “nuove regole sui trasferimenti intracomunitari di armamenti” e sugli “acquisti pubblici di prodotti per la difesa e la sicurezza”.
Le due direttive, nell’ambito del cosiddetto “Defence Package”, andranno recepite dagli Stati membri entro due anni. Una nuova “Posizione comune”, invece, “per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari” conclude il processo decennale di revisione del “Codice di condotta dell’Unione europea sulle esportazioni di armi”.
Nel dicembre 2008, con una risoluzione approvata quasi all’unanimità, il Parlamento europeo chiedeva alla Presidenza di turno di trasformare il “Codice di condotta” in un “efficace strumento di controllo” che sia “giuridicamente vincolante” anche per contribuire “a un trattato sul commercio di armi”. Nella risoluzione, il Parlamento europeo ha inoltre ribadito la necessità di adottare misure per la “prevenzione di trasferimenti irresponsabili di armi mediante una rigorosa applicazione dei criteri del Codice sia alle aziende che alle forze armate nazionali”.
Una posizione, quella del Parlamento europeo, salutata positivamente dalle associazioni della società civile tra cui l’italiana Rete per il Disarmo. Secondo un rapporto pubblicato nel giugno 2008 da organismi e associazioni europee, dal titolo “Good conduct? Ten years of the EU Code of Conduct on Arms Exports”, “il Codice di condotta” pur essendo la “pietra miliare” del regolamento europeo di controllo sul trasferimento di armamenti, data una certa vaghezza nella terminologia e il suo status di accordo politico vincolante, non ha impedito in questi dieci anni a diversi Stati membri di approvare trasferimenti di armi che ne contravvenivano i criteri.
Una risposta alle pressioni delle associazioni della società civile è arrivata dal Consiglio dell’Unione europea che, l’8 dicembre 2008, ha adottato una nuova “Posizione comune” che, concludendo il processo di revisione, aggiorna e sostituisce il Codice di condotta dell’Unione sulle esportazioni di armi e stabilisce “Norme comuni per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari”.
La “Posizione comune” intende fornire uno “strumento legalmente vincolante” per armonizzare le politiche di esportazione degli Stati membri in materia di tecnologie e attrezzature militari, ampliando, tra l’altro, il campo di applicazione ai controlli dell’intermediazione (cfr. la Posizione comune 2003/468/PESC sul controllo dell’intermediazione di armi) e introducendo “procedure rafforzate” per “prevenire quelle esportazioni che possono essere utilizzate per la repressione interna o l’aggressione internazionale, o contribuire all’instabilità di una regione”. La nuova normativa lascia comunque “impregiudicato il diritto degli Stati membri di applicare politiche nazionali più restrittive”.
Come si evidenzia nel preambolo della Posizione comune, “gli Stati membri sono determinati a fissare norme comuni rigorose” che costituiscano una base minima per la gestione e la limitazione dei trasferimenti di tecnologia e attrezzature militari e a rafforzare lo scambio delle pertinenti informazioni, “al fine di raggiungere una maggiore trasparenza”.
I trasferimenti intra-europei
per sostenere la cooperazione industriale, il 16 dicembre 2008 il Parlamento europeo ha approvato una Direttiva “che semplifica le modalità e le condizioni dei trasferimenti all’interno della Comunità dei prodotti per la difesa”. Direttiva che prevede tre tipi di autorizzazione o licenza (generale, globale e individuale) e che dovrà essere recepita entro due anni e applicata entro tre, ma che, sostanzialmente, “non incide sulla discrezionalità degli Stati membri in materia di politica di esportazione dei prodotti destinati alla difesa” e “non pregiudica loro la possibilità di proseguire e intensificare cooperazioni intergovernative”.
Di fatto, come ha dichiarato il direttore Area sicurezza e difesa dell’Istituto di Affari Internazionali Michele Nones, “ogni Paese resterà libero di fissare limitazioni alle esportazioni verso Paesi non-europei, ma la logica del nuovo sistema è quella di delegarne la responsabilità al Paese in cui l’equipaggiamento viene integrato” (cfr. “L’Ue verso un mercato unico della difesa”, in Affari Internazionali). Insomma, “dopo più di cinquant’anni, anche il settore della difesa comincerà ad entrare nella logica del mercato comune”.
Un fatto che solleva non poche preccupazioni anche per quanto concerne il sistema delle autorizzazioni e dei controlli sull’esportazione di materiali militari verso Paesi al di fuori dell’Unione europea.
Detto in altre parole, l’implementazione della Direttiva europea nelle diverse normative nazionali potrebbe comportare non solo un necessario recepimento, ma addirittura un’ampia revisione delle legislazioni nazionali relative all’autorizzazione e ai controlli sull’esportazione degli armamenti anche al di fuori dei Paesi dell’Unione europea. Tant’è che lo stesso Nones dichiara che “bisognerà finalmente (sic!) adeguare la legge 185 che dal 1990 regola i controlli sulle esportazioni militari”. Una nornativa nuova, insomma, “all’altezza dei tempi”, secondo il consulente del Governo, e “che sia in grado di conciliare le esigenze di sicurezza con quelle del mercato e delle imprese”.
Al riguardo va, invece, ricordato che – come osservano i ricercatori del Sipri – “ci sono differenze nelle restrizioni che riguardano le politiche governative sull’esportazione” e che “gli Stati membri dell’UE competono per le commesse”. “Permangono questioni irrisolte, in particolare sul come saranno armonizzate le pratiche di autorizzazione degli Stati membri e come le certificazioni dei destinatari dei trasferimenti verranno amministrate in modo coerente all’interno dell’Unione” (cfr. Anthony and S. Bauer, “Controls on security-related international transfers”, in Sipri Yearbook 2009).
Si tratta di preoccupazioni che non possono essere ignorate soprattutto in considerazione del fatto che il dibattito sulle modifiche da apportare alle legislazioni per il controllo dell’esportazione di armamenti si sta sempre più concentrando in Europa – ma anche negli Stati Uniti e nei Paesi alleati – sulle modalità per facilitare, piuttosto che restringere, i trasferimenti di tecnologie militari.
Lo scopo della Direttiva è, infatti, quello di cercare di ridurre le spese per i costosi equipaggiamenti delle forze armate. Ma vi è, soprattutto, l’intento, neanche troppo celato, di sostenere la cooperazione interna e di rafforzare la competitività internazionale delle maggiori industrie europee del settore.
Le preoccupazioni
La “competitività” è oggi la nuova parola d’ordine anche per l’industria militare europea: minimizzare i costi, cioè, e stimolare al massimo le vendite. Nello specifico dell’industria militare, l’adozione del criterio di competitività come principale parametro di valutazione, può indurre la tendenza a voler rendere meno stringenti soprattutto quelle legislazioni nazionali – come la legge italiana 185 del 1990 – che regolamentano il regime di autorizzazioni all’esportazione di materiali d’armamento.
Una tendenza, quest’ultima, di cui la Federazione Aziende Italiane per l’Aerospazio, la Difesa e la Sicurezza (AIAD) non ha certo fatto mistero: “l’industria nazionale risulta penalizzata in maniera oltremodo significativa dalla legge 185/90” che – a detta dell’associazione – “necessita di una concreta revisione in chiave di armonizzazione europea”. L’AIAD lamenta, inoltre, “procedure e tempistiche insostenibili se paragonate a quelle dei concorrenti con i quali siamo chiamati a confrontarci” e considera “prioritaria in termini strategici, la necessità di adeguare la disciplina nazionale in materia di esportazione con la crescente dinamica commerciale della globalizzazione” (cfr. “Relazione d’esercizio 2007” dell’AIAD).
Mentre, quindi, lo scopo della “Posizione Comune” europea e delle altre due direttive è quello di “fissare norme comuni rigorose che siano considerate come base minima per la gestione e la limitazione dei trasferimenti di tecnologia e attrezzature militari da parte di tutti gli Stati membri” (lasciando “impregiudicato il diritto degli Stati membri di applicare politiche nazionali più restrittive”), l’intento dell’industria italiana del settore militare è quello di cogliere l’occasione per rendere meno restrittiva la legislazione nazionale – la legge 185/90 – eliminando contestualmente quella che viene considerata dall’industria militare italiana una “disparità di trattamento” rispetto ad altre legislazioni europee.
E non è un allarme infondato. Infatti, in risposta a una richiesta, da parte del Consiglio ai Paesi membri, di indicare lo stato di trasposizione delle recenti normative sull’intermediazione di armi e sulla “Posizione Comune” nelle rispettive legislazioni nazionali, l’Italia non solo non ha indicato alcuna normativa nazionale di riferimento, quasi che la legge 185/90 non sia di fatto vigente, ma ha addirittura comunicato che “una nuova proposta di legge per tutti i settori è in preparazione e includerà anche la posizione comune”.
Va indubbiamente lanciato un allarme, quindi, alle associazioni attente alla salvaguardia della legislazione italiana che è una tra le più avanzate sia per il regime autorizzatorio che per la trasparenza di informazione richiesta al Governo e alle amministrazioni competenti.
È, perciò, necessario che le associazioni della società civile vigilino con attenzione affinché il recepimento della “Posizione Comune” e di altre direttive europee nella legislazione italiana, pur comportando i necessari adeguamenti della legislazione nazionale alle normative comunitarie, non venga trasformato in un’occasione per cercare di allentare il sistema dei controlli all’autorizzazione e il grado di trasparenza previsti dalla legge nazionale vigente.
L’aggiornamento della legge 185/90 alle normative europee può rappresentare un momento opportuno per migliorare la normativa italiana estendendo, ad esempio, il regime autorizzatorio anche alle cosiddette “armi leggere e di piccolo calibro” a impiego non militare – di cui l’Italia è uno dei maggiori esportatori internazionali, ma la cui regolamentazione è datata – e sulla regolamentazione dell’attività degli intermediari privati di armi nei confronti dei quali la legislazione nazionale è ampiamente carente.
A fronte, quindi, dell’intenzione dell’industria militare di riscrivere la legislazione nazionale sull’esportazione di armi, occorre ribadire il principio affermato nel preambolo della “Posizione Comune” dell’UE: con l’adozione della nuova normativa gli Stati membri, riconoscendo “la particolare responsabilità che incombe agli Stati esportatori di tecnologia e attrezzature militari”, intendono prefiggersi come scopo quello di “rafforzare la politica di controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari” al fine di “impedire l’esportazione di tecnologia e attrezzature militari che possano essere utilizzate per la repressione interna o l’aggressione internazionale o contribuire all’instabilità regionale”.
Anche perchè la stessa Direttiva europea sui trasferimenti intra-comunitari di materiali per la difesa afferma che “l’armonizzazione delle leggi e dei regolamenti pertinenti degli Stati membri non deve pregiudicare gli obblighi e gli impegni internazionali degli Stati membri, né la loro discrezionalità con riguardo alla loro politica di esportazione di prodotti per la difesa” (Preambolo 7 e Articolo 1.1).
Solo una puntuale applicazione della legge e una trasparente informazione istituzionale possono, da un lato, garantire una verificabile assunzione di responsabilità di tutte le parti coinvolte nella produzione e nel commercio di armi e, dall’altro, contribuire a prevenire esportazioni non conformi “alla politica estera e di difesa dell’Italia” o che violino “i princìpi della Costituzione repubblicana che ripudia la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali” (legge 185/1990, art.1).
