Deliberazione dello stato di guerra da parte del parlamento

sintesi

-         la deliberazione dello stato di guerra non riguarda né la lotta al terrorismo né le missioni militari né l’appartenenza attiva dell’Italia alla Alleanza Atlantica

-         la Costituzione nella sua forma originaria prevede per la deliberazione dello stato di guerra il ruolo centrale del parlamento (primo assunto), che vota a maggioranza semplice, potenzialmente corrispondente alla maggioranza reale dei cittadini (dato che il sistema elettorale proporzionale è implicitamente incorporato, ab origine, nella Carta - secondo assunto -)

-         l’obiettivo è di conservare e potenziare queste due caratteristiche, cioè di sottrarre il voto sulla guerra alla maggioranza di governo, e di affidarlo a un quorum parlamentare che sia riferibile, non solo potenzialmente ma con superiore certezza, alla maggioranza dei cittadini

-         la guerra è infatti una decisione eccezionale di rilievo esistenziale tanto all'esterno quanto all'interno (terzo assunto), il che significa che nel ragionare di essa nel contesto della Costituzione riformata si devono certamente accettare il principio di rappresentanza (l’istituzione che decide è la Camera) e il principio di maggioranza (la Camera decide a maggioranza), ma ci si deve anche interrogare sulla rappresentatività empirica del decisore. Nel caso della guerra, infatti, non ci si può chiudere nella logica formale delle istituzioni, ma si deve avere costante riferimento alla realtà materiale dei diritti e dei beni dei cittadini, e al grado e ai modi in cui queste istanze vengono rappresentate all’interno delle istituzioni

-         quindi (tesi principale) la decisione parlamentare sulla guerra va presa per vie diverse dalle ordinarie, cioè col quorum aggravato e calcolato sugli aventi diritto, dato che, con l’abbandono del sistema elettorale proporzionale, la maggioranza semplice in parlamento non è più riferibile, neppure potenzialmente, alla maggioranza del Paese

-         si tratta oggi di porre rimedio a un vulnus involontario che si è prodotto con l’introduzione della legge Calderoli e che permarrà anche con l’Italicum

-         riconoscere l’eccezionalità della guerra è oggi un segno di democrazia; trattarla in modo formalistico come una decisione politica ordinaria significa, invece, farne in pratica un atto di governo; il che contrasta con lo spirito della Costituzione, che proprio la modifica formale della lettera dell’art. 78 tende invece a conservare intatto.

***

    1. Premesse storiche e teoriche

     Il tema della deliberazione dello stato di guerra, di cui all’art. 78 Cost., concerne una questione di principio, al tempo stesso rara e rilevante.

     E’ rara di fatto, perché non riguarda né la lotta al terrorismo né la partecipazione del Paese a missioni militari internazionali, né eventuali misure interne straordinarie di sicurezza, e neppure la pronta risposta operativa ad attacchi subiti dal nostro Paese; ipotesi tutte affidate – e non è qui il caso di esprimere giudizi in merito – o ad atti del governo legittimati o legittimabili da voti del Parlamento, o da decreti legge che richiedono la conversione.

    Da un punto di vista storico, non si è mai fatto ricorso all'art. 78, né per la lotta all'eversione interna, per la quale si utilizzò la legge ordinaria – Legge Reale (1975, rivista nel 1977), e legge Pisanu (2005) –,  né per la partecipazione dell’Italia a missioni di combattimento in ambito Nato (il contributo dell’Italia all’operazione Allied Force contro la Serbia nel 1999 fu deciso senza una votazione in Parlamento).

   La guerra dalla seconda metà del XX secolo ha infatti cambiato forma, e si manifesta con assoluta prevalenza o come missioni di intervento umanitario rivolte alla protezione di popolazioni in situazioni di conflitti interni, o come operazioni asimmetriche, anti-guerriglia e anti-terrorismo; circostanze, queste, che rendono impossibile la dichiarazione di guerra la quale, con la sua formalità e ritualità, implica invece, necessariamente,  un rapporto paritario (benché di ostilità) fra Stati legittimi e sovrani, che tali si riconoscono l'un l'altro.

    E’ poi una questione rara di diritto,  perché secondo lo spirito  dell’art. 11 Cost. l’Italia può intraprendere guerre, in senso proprio, soltanto se queste siano difensive. 

     A questo proposito è da notare che (ex art. 11, comma 2, Cost.) l'Italia fa parte, come Stato sovrano in posizione di parità con gli altri soci, di un'alleanza militare di difesa collettiva (la Nato) il cui Trattato istitutivo all'art. 5 non prevede, qualora intervenga il casus foederis (cioè  un’aggressione subita da uno Stato membro), un automatico ingresso in guerra del Paese (come invece richiedeva  l'art. 3 del Patto d'acciaio, la cui natura era totalitaria e rivolta principalmente all'offesa) ma l'obbligo di assistenza fino eventualmente al ricorso alla forza,  conservando ciascun contraente la scelta delle modalità di questa assistenza. Anche ammesso in via ipotetica che l’Italia possa entrare formalmente in guerra in virtù della propria appartenenza alla Nato, nell'ambito dell’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva riconosciuto dall'art. 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, non vi è costretta in modo automatico dal Trattato atlantico: la decisione se ricorrere allo jus ad bellum, e con quali modalità farlo, è del tutto sua.

   Benché si tratti di una questione quasi solo di principio,  che ha poche probabilità di presentarsi realmente, la deliberazione dello stato di guerra è nondimeno una questione rilevante in senso formale e contemporaneamente esistenziale. Infatti, è la più alta manifestazione della sovranità popolare, in quanto implica l’eccezionale e deliberata esposizione dell'intera popolazione a immense distruzioni e a pericoli mortali. E quindi richiede una decisione democratica pubblica e formale, cioè solenne, e riconducibile, per via mediata, alla maggioranza reale del popolo. Non solo si esige il principio di rappresentanza, quindi, ma anche la reale rappresentatività delle istituzioni decidenti.

     Ed è rilevante, infine, in senso giuridico, perché la deliberazione parlamentare sullo Stato di guerra comporta, secondo l’art. 78 Cost., potenziali modifiche dell'equilibrio costituzionale interno, e del regime dei diritti politici (e forse civili): l’articolo prevede infatti l’attribuzione al governo dei “poteri necessari” per la guerra, che restano indeterminati (il che non è rassicurante), mentre l’art. 60 Cost. rende possibile la proroga, con legge, della durata delle Camere, cioè il rinvio delle elezioni, in caso di guerra (per tacere dell’entrata in vigore del cpmg, le cui sentenze possono non essere ricorribili in Cassazione –  ex art. 111 Cost,, comma 2 -).

    2. La tesi

    Sul tema della guerra la Costituzione repubblicana introduce due fortissime innovazioni: la prima e' che la guerra è ripudiata (art. 11, comma 1) in quanto esercizio  sovrano dello jus ad bellum, cioè in quanto normale opzione di gestione degli affari esteri del Paese, e permane quindi, implicitamente, solo come guerra difensiva o derivante dall’appartenenza dell’Italia a organizzazioni internazionali di carattere difensivo. La seconda e' che, grazie all'art. 78 Cost., la guerra diventa affare di popolo  (attraverso il  Parlamento) e non più del solo re, anche in quanto titolare del potere esecutivo, com’era secondo l’art. 5 dello Statuto Albertino, che implicitamente unificava deliberazione e dichiarazione di guerra in capo al monarca  (non rilevano, qui, le pur importanti evoluzioni della pratica costituzionale al riguardo, di fatto intervenute  durante la lunga vigenza dello Statuto). Nulla vale l'obiezione che la guerra sia di pertinenza dell'esecutivo in quanto momento della   politica estera del Paese, che di per se' sarebbe prerogativa del governo: ipotesi del tutto priva di fondamento logico e costituzionale, come appare dalla lettera e dallo spirito dell'art. 78 Cost.

    Nella Costituzione repubblicana, a proposito della guerra,  il governo è infatti menzionato (art. 78) come destinatario dei poteri di guerra che gli vengono attribuiti dal Parlamento, e non riveste quindi una esplicita funzione propositiva; l’attore centrale e decisivo della deliberazione formale della guerra è il Parlamento,  rappresentante politico della sovranità del popolo; l’atto della dichiarazione, seguente alla deliberazione, è affidato (art. 87 Cost.) al Presidente della repubblica, che rappresenta simbolicamente, anche verso l’esterno, l’unità della nazione – ma, benché eletto con maggioranza parlamentare qualificata, non rappresenta la volontà sovrana del popolo, né la può supplire –. La condotta della guerra e' infine di pertinenza del governo.

     Quindi che  la deliberazione dello stato di guerra da parte del Parlamento avvenga a maggioranza semplice, secondo quanto è implicito nel testo originario dell’art. 78, non deriva dalla volontà del costituente di  ricondurre la guerra alla maggioranza che ha fiduciato il governo; si tratta infatti di una maggioranza parlamentare che, pur coincidendovi numericamente, ha una finalità diversa (appunto, deliberare sulla guerra) da quella che sorregge l'esecutivo. Piuttosto, il dettato costituzionale è da riferirsi all’esigenza democratica che a deliberare sulla  guerra debba essere una  maggioranza della rappresentanza politica del popolo, per via mediata potenzialmente riferibile alla sua maggioranza reale.

    Infatti, le leggi elettorali sono implicite nella Costituzione – ne fanno parte in senso materiale –, e non vi è dubbio che nella nostra fosse implicito, nel momento in cui nacque, un sistema proporzionale privo di aperte correzioni maggioritarie. Per di più, nel 1946 la partecipazione elettorale si era dimostrata altissima (89%), e non vi erano motivi per pensare che non lo sarebbe rimasta, come in effetti per molti anni avvenne. Era quindi sicuramente intento dei costituenti che la deliberazione dello stato di guerra fosse presa dalla rappresentanza popolare (il Parlamento, composto da Camera e Senato) caratterizzata da una specifica rappresentatività.

   Oggi invece si va verso l'adozione di una legge elettorale che sacrifica parzialmente la rappresentatività alla governabilità: con il 40% dei voti espressi, per di più in un contesto di crescente disaffezione partecipativa, si potrà legittimamente governare, grazie a un cospicuo premio di maggioranza (che può portare il vincitore fino al 55% dei seggi alla Camera). Che l’esercizio in sicurezza dell’attività di governo, per implementare il programma elettorale, da parte della forza politica che ottiene la maggioranza relativa nel Paese sia nell'attuale fase storica un’esigenza molto presente – un’esigenza sulla quale non si vuole qui esprimere un giudizio in via generale – appare inoltre manifesto anche da disposizioni della stessa legge di riforma costituzionale, in cui è evidente l’aumento di peso del ruolo del governo (ad esempio, il c.d. “voto a data certa”). Un’esigenza che per essere soddisfatta esige un prezzo: ovvero che  il circuito della fiducia fra maggioranza parlamentare e  governo –  che, come si è visto, è in ogni caso estraneo in quanto tale alla deliberazione dello stato di guerra – non sia necessariamente rappresentativo della maggioranza dei cittadini. Se formalmente votata dal Parlamento, e se contenuta entro limiti ragionevoli (come da sentenza della Corte Costituzionale n. 1, 2014), tale diminuzione di rappresentatività della maggioranza parlamentare può essere accettata in via di principio.

    Ma proprio per questi motivi la legge elettorale prossima ventura comporta problematiche costituzionali a cui, almeno in parte, si è cercato preventivamente di fare fronte: infatti, per eleggere alcuni organi di garanzia fra cui il Capo dello Stato –  che rappresenta l’unità della nazione, e che deve essere l'equilibratore dell’intera macchina politica, e il custode e garante della Costituzione – il testo riformato prevede, giustamente, un innalzamento del quorum richiesto dalla Carta nella sua redazione originaria per non fare del Presidente, e di altri organi di garanzia, l’espressione della maggioranza di governo.

    Ebbene, per analogia anche la deliberazione dello stato di guerra esige ratione materiae, ossia per la sua eccezionalità e per la sua rilevanza esistenziale per l’intero popolo, appunto ciò che l’emendamento proposto si ripromette di ottenere: e cioè  che la guerra  sia decisa da una maggioranza parlamentare – della sola Camera, giustamente, perché solo questa rappresenta, nella Costituzione riformata, la sovranità popolare – diversa nei fini e più larga nei numeri, ossia dotata di maggiore rappresentatività, rispetto a  quella che sorregge il governo; precisamente, da una maggioranza dei due terzi dei componenti della Camera, corrispondente a circa la maggioranza semplice dei cittadini che hanno votato. Ovviamente, se il governo gode, alla Camera, di una maggioranza dei due terzi l’intero ragionamento resta valido in linea di principio ma ai fini pratici ogni questione è superata.

    Se quella sulla guerra è una decisione eccezionale ed esistenziale, ciò significa che nel ragionare di essa nel contesto della Costituzione riformata e della legge elettorale imminente si devono certamente accettare il principio di rappresentanza (l’istituzione che decide è la Camera, ovvero la decisione non è affidata all'immediatezza di un plebiscito) e il principio di maggioranza (l'istituzione rappresentativa decide a maggioranza), ma ci si deve anche interrogare sulla rappresentatività empirica del decisore. Senza che venga in alcun modo messo in discussione il principio inderogabile della libertà del mandato parlamentare, che non è coinvolto in questo ragionamento, è politicamente evidente che nel caso della guerra non ci si può chiudere nella logica formale delle istituzioni e del loro funzionamento normale, ma si deve prevedere, a livello di norma costituzionale, un riferimento alla realtà materiale dei diritti e dei beni dei cittadini, per essere certi che, in questo caso peculiare, queste istanze vengano rappresentate all’interno delle istituzioni nel più alto  grado e nella pienezza delle modalità. Da qui la richiesta non solo che il quorum sia aggravato ma anche che venga calcolato sugli aventi diritto, e non solo sui deputati presenti in Aula, per far sì che il riferimento (mediato) alla maggioranza dei cittadini sia non solo potenziale (come è se si calcolano solo i presenti) ma verosimile e attuale.

     Il fine dell’emendamento è quindi di conservare intatto, ribadendolo e rafforzandolo, lo spirito originario della Costituzione, ovvero che la deliberazione sulla guerra non sia in capo alla maggioranza di governo – che vi è estranea in linea di principio, e che per di più sarà presto una maggioranza artificialmente corretta  – ma a una maggioranza del Parlamento che sia rappresentativa della  maggioranza reale dei cittadini.

     Ai  costituenti parve, verosimilmente, di avere sufficientemente solennizzato e democratizzato la deliberazione dello stato di guerra con l’attribuirla integralmente alla rappresentanza del popolo e alla sua interna maggioranza, e quindi mediatamente e potenzialmente alla maggioranza reale dei cittadini. Con il sistema elettorale che ci apprestiamo a introdurre ciò, invece,  non sarà più vero: e allora la scelta fra le due maggioranze (quella formale all’interno del Parlamento e quella reale del Paese) dovrà andare, nel caso eccezionale della guerra, senz’altro a favore dell’opzione più democratica, cioè della maggioranza parlamentare doppiamente qualificata (nel quorum e nel riferimento agli aventi diritto), che più si approssima a quella empirica e reale.

    In caso contrario, la guerra potrebbe essere deliberata dalla maggioranza parlamentare semplice dei presenti, ovvero in pratica dalla maggioranza di governo, che è l'espressione (legittima, certo) di una minoranza reale nel Paese; e ciò comporterebbe uno  squilibrio di potere enorme a favore dell'esecutivo: chi vince le elezioni potrebbe non solo governare nell’ordinario, cioè realizzare il proprio programma elettorale, ma avrebbe a priori anche la certezza di poter dichiarare guerra all'esterno, e comprimere i diritti all'interno, coinvolgendo in una scelta straordinaria ed esistenzialmente gravissima la totalità dei cittadini.

    3. Due argomenti pratico-politici

    Un’avversa considerazione potrebbe essere che già oggi, con il Parlamento eletto attraverso la legge Calderoli, la deliberazione dello stato di guerra è potenzialmente alla portata di una forza minoritaria nel Paese che ottenga artificialmente una maggioranza parlamentare. Ma ciò è da una parte impreciso, perché la presenza del Senato paritario (destinato a scomparire) può modificare, e di fatto oggi modifica, questa condizione, e dall’altra è appunto un ottimo motivo perché, nell’occasione della più ampia riforma della Costituzione, si ponga rimedio al vulnus che a suo tempo si è involontariamente generato con l’introduzione di leggi elettorali difformi rispetto a quella implicita nel testo originario della Carta.

    Una seconda osservazione, a favore, è che l’attuale alta volatilità delle forze politiche e delle loro fortune elettorali sconsiglia di affidare la deliberazione sullo stato di guerra a una maggioranza parlamentare non realmente rappresentativa della maggioranza del Paese reale. Il rischio che per questa via lo jus ad bellum, con ciò che ne segue anche sul piano interno, finisca in cattive mani sarà remoto, ma non è inesistente, e ciò basta perché ci si cauteli, come si può e finché si è in tempo, sottraendo quel diritto alla guerra a chi artificialmente consegua la maggioranza assoluta alla Camera, e attribuendolo a una maggioranza qualificata.

   4. Conclusione

   L’emendamento di cui si propone l’approvazione all’Assemblea non pare quindi né illogico né ideologico né imprudente.  Si tratta di riconoscere – accanto alle ragioni del buon funzionamento dell’esecutivo, e al rispetto del principio di maggioranza all’interno della Camera –  anche le ragioni della eccezionalità della guerra e di comprendere che tale riconoscimento significa oggi tutelare lo spirito democratico della Costituzione; e che, invece, considerare la questione della guerra in modo formalistico, senza elevare il quorum e senza riferirlo alla totalità dei componenti, è farne surrettiziamente un fatto normale (da gestire all’interno dell’ordinario deficit di rappresentatività che si è scelto di accettare) e non un fatto straordinario (meritevole di essere trattato con attenzione non solo al funzionamento formale delle istituzioni ma anche alla concretezza della vita e dei diritti dei cittadini); in fondo, un atto di governo e  non un fatto di popolo.

     Infine, se sul tema della guerra si rinunciasse a prevedere una più ampia rappresentatività del decisore sarebbe contraddetta la civiltà giuridica democratica che informa la Costituzione, la quale altro non è, a sua volta, se non il distillato teorico e pratico, passato attraverso le più dure prove della storia, di quel sapere illuministico, supremamente moderno, che faceva dire a Kant, in Per la pace perpetua: “in uno Stato a costituzione repubblicana la decisione di intraprendere o no la guerra può avvenire soltanto sulla base dell’assenso dei cittadini”.